Módulo 1 · Lección 2 de 4
Competencias, transferencias y el Consejo Interterritorial
Qué decide el Estado y qué las comunidades, cómo se traspasó el INSALUD de 1981 a 2002, qué hace el CISNS y por qué Ceuta y Melilla dependen del INGESA.
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- Actualizada el 26 de octubre de 2026
El Estado fija las bases, regula el medicamento y coordina; las comunidades organizan, planifican y gestionan. Esa gestión no nació autonómica: la asistencia de la Seguridad Social la llevaba el INSALUD, y se fue traspasando comunidad a comunidad, empezando por Cataluña en 1981 y terminando con diez comunidades a la vez el 1 de enero de 2002. Desde entonces, el lugar donde el Estado y las comunidades se sientan juntos es el CISNS.
Qué es del Estado y qué de las comunidades
La Constitución reserva al Estado la sanidad exterior, las bases y la coordinación general de la sanidad, la legislación sobre productos farmacéuticos y la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social 1. La Ley General de Sanidad añade dos reglas de cierre: las comunidades ejercen las competencias de sus estatutos y las que el Estado les transfiera o delegue, y todo lo que la ley no reserve expresamente al Estado se entiende atribuido a las comunidades (art. 41) 2.
En Cataluña, el Estatut de 2006 concreta el reparto (art. 162) 4:
- Competencia exclusiva de la Generalitat: la organización y el funcionamiento interno, la evaluación, la inspección y el control de centros, servicios y establecimientos sanitarios.
- Competencia compartida (bases estatales, desarrollo catalán), entre otras: la ordenación, planificación, regulación y ejecución de las prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público; la salud pública; la planificación de los recursos sanitarios de cobertura pública; la formación sanitaria especializada; y el régimen estatutario y la formación del personal del sistema público.
- Competencia ejecutiva de la legislación estatal sobre productos farmacéuticos.
- Participación en la planificación y la coordinación estatal en sanidad y salud pública.
| Materia | Estado | Comunidad autónoma |
|---|---|---|
| Medicamentos y productos sanitarios | Reglamentación, autorización y registro (Ley General de Sanidad, art. 40.5) 2 | Ejecución de la legislación estatal; ordenación farmacéutica (Estatut, art. 162) 4 |
| Centros sanitarios | Requisitos técnicos mínimos generales para aprobar y homologar instalaciones y equipos (art. 40.7) 2 | Organización, funcionamiento, evaluación, inspección y control 4 |
| Prestaciones | Cartera común, acordada en el CISNS y aprobada por real decreto (lección 3) | Ordenación y ejecución; cartera complementaria propia 4 |
| Derecho a la asistencia con fondos públicos | Reconocimiento y control, por el Ministerio de Sanidad; el INSS gestiona los derechos derivados de normas internacionales (Ley 16/2003, art. 3 bis) 3 | Hacerlo efectivo y expedir la tarjeta sanitaria individual 3 |
| Planificación | Coordinación general sanitaria: criterios mínimos comunes, objetivos comunes, marco de prioridades (art. 70) 2 | Planes de salud propios y planificación de recursos 2 4 |
De la Seguridad Social a las comunidades: los traspasos del INSALUD
En 1986 la asistencia sanitaria de la Seguridad Social la gestionaba el INSALUD, salvo en Cataluña y Andalucía, que ya la tenían traspasada 5 6. La Ley General de Sanidad no lo suprimió: dispuso que siguiera existiendo mientras no culminara el proceso de transferencias, y que cada comunidad creara su servicio de salud en un plazo máximo de doce meses desde que culminara el suyo (disposición transitoria tercera) 2.
Cada traspaso siguió el mismo procedimiento: una comisión mixta Estado-comunidad, prevista en el estatuto, adoptaba un acuerdo que fijaba funciones, centros, personal y fecha de efectividad, y el Gobierno lo aprobaba por real decreto. Las fechas, según los propios reales decretos:
| Comunidad | Norma | Efectividad |
|---|---|---|
| Cataluña | Real Decreto 1517/1981 (INSALUD e INSERSO) | 1 de octubre de 1981 5 |
| Andalucía | Real Decreto 400/1984 | 1 de enero de 1984 6 |
| País Vasco | Real Decreto 1536/1987 | 1 de enero de 1988 7 |
| Comunidad Valenciana | Real Decreto 1612/1987 | 1 de enero de 1988 8 |
| Galicia | Real Decreto 1679/1990 | 1 de enero de 1991 9 |
| Navarra | Real Decreto 1680/1990 | 1 de enero de 1991 10 |
| Canarias | Real Decreto 446/1994 | 3 de marzo de 1994 11 |
| Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Illes Balears, Madrid y Castilla y León | Reales Decretos 1471/2001 a 1480/2001, de 27 de diciembre 12 | 1 de enero de 2002 13 |
Durante dos décadas convivieron dos situaciones: comunidades con la sanidad traspasada, que gestionaban su propio servicio de salud, y comunidades donde el INSALUD seguía gestionando hospitales y centros de salud directamente desde el Estado. El traspaso de 2002 cerró esa etapa.
Un traspaso pendiente quedó escrito en la Ley 16/2003: los servicios sanitarios de las instituciones penitenciarias debían transferirse a las comunidades para integrarse en sus servicios de salud (disposición adicional sexta) 3. Según la estadística de gasto del Ministerio, en 2024 solo Cataluña y el País Vasco tenían transferida esa gestión; en el resto, ese gasto sigue en el Ministerio del Interior 16.
Qué quedó del INSALUD: el INGESA
En 2002 el INSALUD pasó a denominarse Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, conservando su personalidad jurídica y su naturaleza de entidad gestora de la Seguridad Social, con la gestión de los derechos y obligaciones del antiguo INSALUD y de las prestaciones sanitarias en Ceuta y Melilla (Real Decreto 840/2002, art. 15) 14.
Su norma vigente es el Real Decreto 118/2023. El INGESA es una entidad gestora de la Seguridad Social adscrita al Ministerio de Sanidad 15 y sus competencias son, además de su propia administración, la gestión de las prestaciones sanitarias en Ceuta y Melilla y la del Centro Nacional de Dosimetría, que hace el control dosimétrico del personal y los usuarios del SNS expuestos a radiaciones ionizantes 15. En cada ciudad hay una dirección territorial y un área de salud propia 15. Encaja con la Ley 16/2003, que entiende hechas al Estado, respecto de Ceuta y Melilla, las referencias a competencias de las comunidades (disposición adicional primera) 3.
El Consejo Interterritorial del SNS
Con diecisiete servicios de salud autónomos, la coordinación necesita un sitio. Ese sitio es el CISNS: «el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud entre ellos y con la Administración del Estado», cuya finalidad es promover la cohesión del SNS garantizando los derechos de los ciudadanos en todo el territorio (Ley 16/2003, art. 69) 3. Cada año eleva al Senado una memoria de actividades 3.
Composición
Lo preside la persona titular del Ministerio de Sanidad y lo forman los consejeros de sanidad de las comunidades; la vicepresidencia la ocupa un consejero elegido por los demás (art. 70) 3. Tiene una secretaría permanente y puede crear comisiones y grupos de trabajo. La principal es la Comisión Delegada, presidida por la Secretaría General de Sanidad y con un representante de cada comunidad de rango viceconsejero, que prepara los asuntos del pleno y actúa como órgano de coordinación técnica (art. 74) 3.
Qué trata
La ley lo llama «el principal instrumento de configuración del Sistema Nacional de Salud» (art. 71) 3. Entre las materias que conoce, debate y sobre las que emite recomendaciones están 3:
- el desarrollo y la actualización de la cartera de servicios;
- las prestaciones complementarias que añadan las comunidades;
- los criterios marco de tiempos máximos de acceso;
- las garantías mínimas de seguridad y calidad para autorizar centros;
- los servicios de referencia del SNS;
- los criterios de información recíproca y de seguridad y accesibilidad del sistema de información.
Cómo decide
Este es el matiz que más se olvida. Los acuerdos del Consejo se plasman en recomendaciones, que se aprueban, en su caso, por consenso (art. 73) 3. El CISNS no es un órgano jerárquico sobre las comunidades: es un foro de acuerdo. Lo que se vuelve obligatorio lo hace a través de otra norma, por ejemplo el real decreto de cartera común, que el Consejo acuerda y el Gobierno aprueba (lección 3). También puede impulsar acuerdos de cooperación para actuaciones conjuntas, que se formalizan como convenios (art. 72) 3.
Caso práctico
Un hospital de Cataluña quiere incorporar una técnica diagnóstica nueva que todavía no figura en la cartera común del SNS. ¿A quién le toca decidir?
Organizar y autorizar el servicio dentro del hospital es competencia exclusiva de la Generalitat 4. Decidir si la técnica pasa a ser una prestación pública en Cataluña es competencia compartida: la Generalitat puede incluirla en su cartera, dentro de las bases estatales 4. Que la técnica llegue a todo el país pasa por el CISNS, que debate la actualización de la cartera común 3. Y si la técnica usa un producto sanitario, su autorización y registro son del Estado 2.
Una sola decisión clínica toca tres niveles de competencia. Por eso, cuando un servicio nuevo se pone en marcha, conviene saber de antemano a qué catálogo se va a asociar: común, complementario o ninguno.
Qué implica para los sistemas
| Hecho institucional | Consecuencia en los datos |
|---|---|
| Diecisiete servicios de salud más el INGESA | Diecisiete maestros de centros, catálogos y codificaciones propias. Lo común (identificador del SNS, conjuntos mínimos, receta) se acuerda en el CISNS y se implanta servicio por servicio. |
| Traspasos escalonados (1981-2002) | Las series históricas de actividad y gasto anteriores a 2002 no son homogéneas: en unas comunidades las producía el INSALUD y en otras el servicio autonómico. |
| Reconocimiento del derecho por el Ministerio, tarjeta por la comunidad | Dos capas de datos de aseguramiento: la estatal y la autonómica. Un sistema de admisión consulta la autonómica, que a su vez se alimenta de la estatal. |
| El CISNS acuerda criterios de información recíproca | Los criterios para intercambiar información entre comunidades, y su seguridad y accesibilidad, son materia del Consejo: un formato común se acuerda allí antes de implantarse en cada servicio de salud. |
| Sanidad penitenciaria transferida solo en dos comunidades | En Cataluña, la atención en prisión es parte del servicio de salud autonómico y entra en sus sistemas y estadísticas; en la mayoría de comunidades, no. |
Tarjetas de esta lección (8)
- Competencia compartida
- Materia en la que el Estado dicta las bases y la comunidad autónoma las desarrolla y ejecuta. El Estatut de Catalunya la usa para las prestaciones sanitarias públicas y la planificación de recursos.
- Traspaso de funciones y servicios
- Paso de una competencia de gestión del Estado a una comunidad, con sus centros, personal y presupuesto. Se aprueba por real decreto a partir del acuerdo de una comisión mixta.
- Comisión Mixta de Transferencias
- Órgano paritario Estado-comunidad previsto en cada estatuto de autonomía que acuerda los traspasos; el Gobierno los aprueba después por real decreto.
- Traspasos de 2001
- Diez reales decretos de 27 de diciembre de 2001 que traspasaron el INSALUD a las comunidades que aún no lo gestionaban, con efectos desde el 1 de enero de 2002.
- INGESA
- Instituto Nacional de Gestión Sanitaria: el antiguo INSALUD, rebautizado en 2002. Gestiona la asistencia sanitaria pública en Ceuta y Melilla y el Centro Nacional de Dosimetría.
- Entidad gestora de la Seguridad Social
- Organismo que administra una parte del sistema de Seguridad Social con personalidad jurídica propia. El INSALUD lo era, y el INGESA lo sigue siendo.
- Recomendación del CISNS
- Forma que adoptan los acuerdos del Consejo Interterritorial; se aprueban, en su caso, por consenso (Ley 16/2003, art. 73).
- Comisión Delegada del CISNS
- Órgano de apoyo del Consejo Interterritorial, con un representante de cada comunidad de rango viceconsejero, que prepara los asuntos del pleno y coordina en lo técnico.
Fuentes
- Constitución Española de 1978, art. 149.1.16.ª y 17.ª (BOE-A-1978-31229)
- Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, arts. 40, 41 y 70 y disposición transitoria tercera (BOE-A-1986-10499)
- Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del SNS, arts. 3 bis y 69 a 75 y disposiciones adicionales primera y sexta (BOE-A-2003-10715)
- Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, art. 162. Texto consolidado (BOE-A-2006-13087)
- Real Decreto 1517/1981, de 8 de julio, sobre traspasos de servicios de la Seguridad Social a la Generalidad de Cataluña (INSALUD e INSERSO) (BOE-A-1981-16668)
- Real Decreto 400/1984, de 22 de febrero, de traspaso a Andalucía de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-1984-4947)
- Real Decreto 1536/1987, de 6 de noviembre, de traspaso al País Vasco de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-1987-27869)
- Real Decreto 1612/1987, de 27 de noviembre, de traspaso a la Comunidad Valenciana de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-1987-28643)
- Real Decreto 1679/1990, de 28 de diciembre, de traspaso a Galicia de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-1990-31320)
- Real Decreto 1680/1990, de 28 de diciembre, de traspaso a Navarra de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-1990-31321)
- Real Decreto 446/1994, de 11 de marzo, de traspaso a Canarias de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-1994-7983)
- BOE — Reales Decretos de 27 de diciembre de 2001 (1471/2001 a 1480/2001), de traspaso de las funciones y servicios del INSALUD a diez comunidades
- Real Decreto 1480/2001, de 27 de diciembre, de traspaso a Castilla y León de las funciones y servicios del INSALUD (BOE-A-2001-24756)
- Real Decreto 840/2002, de 2 de agosto, estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad y Consumo, art. 15 (BOE-A-2002-15767)
- Real Decreto 118/2023, de 21 de febrero, organización y funcionamiento del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (BOE-A-2023-4653)
- Ministerio de Sanidad — Estadística de Gasto Sanitario Público 2024: principales resultados (edición abril 2026)